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纵观世界多国,在土壤保护和治理污染方面经常立法先行,使法律法规成为保护土壤和治理污染的“防火墙”和“杀手锏”.
启示之一：
立法治污是常用手段
土壤污染并非中国特色,从上世纪60年*始,某些发达国家就因倾倒化学废弃物而导致严重的土壤污染.上世纪70年代,美国发生了著名的“拉夫运河事件”,引起民众对土壤污染问题的关注,美国在1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》,批准设立“污染场地管理与修复基金”.该法律的制定推动了美国土壤修复市场的发展.
在时间上,及早立法赢得主动
梳理东西方国家的立法情况,会发现日本在时间上走在了多数立法国家的前列.
进入工业化较早的日本,1968年的“痛痛病”事件直接导致了1970年《农业用地土壤污染防治法》的出台.在经过 20 世纪 50、60 年代的重化工业大发展后,日本的土壤污染情况一度非常严重.日本在 1970～1980 年间进行的专项调查发现,有害物质超标的污染农业用地的区域有 124 个,面积达到6350 公顷.而到了 1986 年,已查出的污染地区累计为 128 个,面积达到 7030 公顷.20世纪70年代以后,城市地区频繁出现了大量土壤污染事件.最具代表性的是1975年,大量六价铬污染土壤事件在*地区频繁爆发,逐渐演化成严重的社会问题,进而引起全社会对“城市型”土壤污染的关注.在此背景下,2002年5月29日,日本公布了针对“城市型”土壤污染的《土壤污染对策法》,并于同年12月26日公布了《土壤污染防治法实施细则》.
日本专门性的土壤污染防治立法包括《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》.其中,《农业用地土壤污染防治法》的主要目的是防治和消除农业用地被特定有害物质污染以及合理利用已经被污染的农业用地,内容主要包括指定及变更农业用地土壤污染对策地区、制定及变更农田土壤污染对策计划、指定及变更特别地区、调查测定农业土壤污染、现场调查、农作物等种植的劝告等等.
当然,日本土壤污染防治立法并不仅限于这些专门立法,还有大量与土壤污染预防相关的*立法,包括《大气污染防治法》《Dioxine类物质特别对策法》《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》《化审法》《肥料取缔法》《矿山保安法》等.这些*立法通过对大气污染、水污染、固体废物污染、特定化学物质污染、化肥和农药污染以及矿物污染的控制,从不同方面阻断新的土壤污染源,从而达到预防土壤污染的目标.
显而易见的是,及早立法与全面方法,使日本在保护土壤和防治污染方面卓有成效,理应成为多数国家学习取经的典范.
在设计上,两种模式防治结合
纵观世界各国和地区立法,在土壤污染防治立法方面,有独立的立法模式与附属于其他法律法规的立法模式之分.在立法体例上采取独立的立法模式,将土壤污染防治作为单行法规范对象进行立法的有日本、韩国、德国、荷兰等国家和我国台湾地区.与此相对,采取附属性立法模式的国家有美国、英国、俄罗斯和东亚、东南亚一些国家,主要是将其有关土壤保护的有关内容分散在一部法典或其他法律的不同位置之中.
而在东亚和东南亚地区,文莱、印度尼西亚、马来西亚、泰国、新加坡等国,均采用附属性立法.这些国家虽然没有专门的土壤污染防治法,但都在其环境保护相关立法或政策中对土壤污染防治作出明确规定.如文莱的《环境命令草案》,泰国的《自然环境质量法》,马来西亚的《环境质量法》,新加坡的《环境保护法》及印度尼西亚的《20 号政府令》.
众所周知,专门立法效果显而易见,那么是否建立在其他法规之上的“法中之法”就效果不佳呢?结论是否定的.
以俄罗斯为例.至今,俄罗斯没有专门的土壤污染防治立法,保护土壤的立法均建立在其他法律法规之上,即在其他相关法律中对土壤污染防治作出规定.目前,主要是在《俄罗斯联邦环境保护法》《俄罗斯土地法典》《俄罗斯联邦大气保护法》《俄罗斯联邦水法典》《俄罗斯居民卫生安全防疫法》《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法》中有一些相关规定.其中,《俄罗斯土地法典》中规定了土地保护的目的和土地保护的内容,其中包含对土壤及土壤肥力的保护;并责成土地的所有人、土地的管理者、土地的使用者以及承租人都应该提高土壤的肥力,采用环保的工艺进行生产,不应当因为自己的农业活动而使土壤的生态状况遭到破坏.同时规定了消除污染后果、保持已达到的土壤改良水平,复垦被破坏的土壤、恢复土壤肥力等土壤污染修复方法.以《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法》为例,其对使用的农药、化肥的一系列试验、登记、生态鉴定等活动,以及对使用农药化肥制剂的严格规定,都是对土壤污染的预防制度.农药、化肥的过度使用是造成农田土壤污染的重要原因,因而要建立和完善农药、化肥的使用制度,尤其要禁止使用剧毒农药,对于高毒、高残留及残留期较长的农药要限制使用.
由此可知,在立法的顶层设计上,无论是专门的立法,还是综合的立法,都是一种形式而已,其目的都是为了防治结合,并不会由此影响到对于土壤保护和污染防治的效果.
在进程中,多次修法应对变化
在这方面,韩国做得比较好.
尽管韩国专门的土壤污染防治立法始于 1995 年,从时间上而言要晚于日本.但在应对发展变化和立法进程中,做得比较好.为了使立法更有针对性和取得实效,韩国对相关法律进行多次修订和完善,确保了立法始终跟上发展变化进程.
自1995年开始,此后经过多次修订,韩国主要完善健全了《土壤环境保护法》和《土壤环境保护法实施细则》.其中,《土壤环境保护法》的颁布,使韩国得以建立一个土壤污染防治的综合法律框架,对土壤环境保护产生了积极影响.尤其是1996 年,韩国环境部建立了“土壤污染监测网”,以防止与矿山、精炼厂、军事基地、储油设施、垃圾处理场相邻地区的土壤污染.
污染治理论文参考资料：
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