原创《中国政策冲突降解之道》：该文是关于降解论文范文，为你的论文写作提供相关论文资料参考。
［摘 要］ 政策由政府和其他公权力机构制定并执行,以维护公共利益、实现公共目标和发展公共事业,特定的政策经过合法程序可转变成法律.缘于环境不和谐、法律体系有冲突、目标不一致、信息难共享、彼此不信任、政策不清理等引发的政策冲突导致公共利益受损,公共政策目标渐行渐远,甚至阻滞法治环境的进步.兼容性政策网络建构多元参和者的协商对话平台,打破科层制对行政体系和公共政策的束缚,促成单项政策和其他不同层级、不同类别政策的信息共享和信任联动,形成各级政府、社团乃至个人之间的无障碍沟通渠道,降解政策冲突和整合国家整体力量,实现地方自主治理、各级政府协调一致、服务公共目标、推进公共事业发展和完善法治环境.
［关键词］ 政策网络;政策冲突;多系统兼容;整体性治理;网络治理
［中图分类号］D60 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1673-5595(2012)02-0039-06
每项政策都有特定的产生环境,是为解决某种问题而制定的.政策和法律息息相关,事关全局且至关重要的政策可转变成法律.对政策进行区分,有经济、社会及科教文卫政策之分,也有 政策、地方政策、部门政策的划分,分类的目的在于专业化分工、各司其职和精诚合作.一项政策并不能单独执行,而必然受到法律环境和其他政策的影响;多元政策存在“互相交叠和彼此矛盾的复合目标”［1］,兼容合作则会促进国家总体发展,反之则会阻滞社会进步.实际上,多元政策叠合引发的政策冲突并不鲜见, 政策、多元地方政策和行政部门政策之间的争议屡屡发生,尤其是地方经济发展和环境保护政策之间矛盾突出,这不符合政府整体目标,违背政策分工初衷,影响政策整体效果,因而,设计兼容性政策网络体系就成为必要.
一、中国政策冲突的成因
法律、环境、主体、目标、执行等方面的矛盾引发政策冲突,损害国家总体利益.
政策冲突是缘于目标、利益及价值观等不同,政策制定主体、执行主体乃至社团或个人之间产生的矛盾.政策冲突可能发生在政策周期的任何环节,危机隐藏于政策制定、实施、评估、终止和整合过程中.政策冲突不仅发生在 政府、 部委、地方政府、地方部门之间,还涉及和政策有关联的社会团体乃至个人.政策制定主体和实施主体掌握公权力,代表本区域本部门民意,区域重合和部门利益交叠,即便是完全契合本位的多元政策也会导致政策冲突;加之政策参和者素质参差不齐、价值观迥然相异,难以完全忠实执行政策本意,在交叉叠合的情况下难免发生政策冲突.具体来说,造成中国政策冲突的原因主要有以下几个方面.
(一)法律不完善和立法矛盾导致的政策冲突
中国处于探索阶段的法律体系仍需完善.譬如界定政府间关系的法律存在空白,对地方政府的独立地位并未明确,政策制定权限和范围也不清晰,很容易导致政策冲突.法律规章不兼容会导致政策冲突,而关于协调冲突的法律条文却凤毛麟角,仅有立法法第86条规定“地方性法规、规章之间不一致时,由有关机关依照规定的权限作出裁决;地方性法规和部门规章之间、部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时”,根据权限由全国人大常委会或国务院裁决.这明显缺乏事前预防的机制.披上民意外衣的法律方面尚且如此,在法治框架下制定和执行的政策更难以避免冲突.立法、司法和政策间的关系微妙,需要实现制衡监督,以减少行政的无限扩张和政策的错误制定和执行.在英国,“政府的政策着眼于减少政策制定的弱点,避免遭到法院通过的司法审查程序的挑战”［2］.相形之下,中国多元政策执行缺乏法律体系保障而刚性有余,缺乏缓冲地带和对话机制而柔韧不足.中国政策执行基本依靠本级行政机关,或是强势部门的强力推动,或是弱势部门的难以执行;两个以上强势行政主体狭路相逢则是政策冲突;弱势行政主体执行则是有心无力或彼此推诿,这导致政策冲突的频发或形成政府、社团和个人间矛盾的隐患.
(二)外部环境引发的政策冲突
中国历来关注国界线变化,却忽视对民众影响更大的省际界限,缺乏对地方独立地位的关注.历时态的行政区划处于动态变革中,若未尊重民意则存有隐患.受历史变迁、经济文化、区域调整等因素影响,政策冲突在跨省级区域屡屡发生.犬牙交错的跨省区域自古即有,行政区域受战乱、河道变迁、围湖造田、行政改革等因素影响经常变迁,如“贵州、河南、江苏等地都存在过嵌入其他行政区域的飞地”.［3］行政机构对插花地、侨郡进行跨域管理,政策制定和政策执行存在冲突的可能.再如飞地管理,大兴安岭地区首府加格达奇区在行政区域上划归内蒙古,但行政管辖权却在黑龙江,实则利益难以协调;满洲里地区地缘上和黑龙江亲近,却得受内蒙古的管辖.跨省市办学和位于其他省份的省属高校,都涉及不同省市的政策协调.譬如中国地质大学两地办学、河北工业大学位于天津,这些都是政策冲突的风险点.
定主体间矛盾引发的政策冲突
不同行政主体之间的冲突,导致兼容性政策体系难以建构,跨区域和跨部门合作在摩擦中发展.“政府形式最大的危险之一在于掌权者有害的利益,意图实现统治阶级的眼前利益而损害全体.”［4］各级政府及行政部门由于利益不同、价值迥异及行政官员个人原因等,制定出基于本位和彼此矛盾的政策,违背社会发展规律.以长江流域为例,重庆、四川等上游区域希望利用长江水源发展工业等,环境污染对其影响不大,但江苏、上海等下游地区则受环境污染影响甚大.长江流域各省市往往制定利于自身而损害他者的政策,在环境保护、资源争夺方面的政策冲突并不鲜见.故需建立流域协调管理机制,通过援助合作整合各方利益,事前预防政策冲突发生.有的地方政府制定盲目开发政策,甚至在土地拆迁中明目张胆地违反法律和人权,明显和国家保护耕地政策及有关法律相悖.从消解政策冲突而言,需要行政区域和部门间沟通信任和制定多方互惠政策,并可拓展到跨国区域合作,如中国协调湄公河区域各方利益和共谋发展即为范例.
(四)政策目标不同导致的政策冲突
各级政府、行政部门目标不同,长期目标和短期目标不同,职能权限不同,由此引发政策冲突.政策目标难以协调,政策效果不佳,彼此影响、互相关联.从政策目标的制定而言,公共利益是公共政策的合法性根基,但从公共利益的性质、涵盖范围分析,不同层级政府制定的公共政策存在冲突的可能.假设在政策模型中排除政策制定者和执行者的价值偏差和执行不力因素,各方也恪守规范,但不同范围的公共利益却存在不同.湖北省和武汉市的公共利益可能不尽相同,金华市和义乌市的公共利益也可能并不一样.一味捆绑县域从属地级市利益明显不合情理,也忽视了辖域民众利益和不尊重下位政府自主权,导致城乡二元鸿沟和各级政府貌合神离.但中国陷于层级制束缚,譬如滕州不得不依从枣庄制定政策,由此引发的政策冲突难以协调.再则,不同背景的政策目标更难协调,婺源属于徽州文化圈而行政隶属江西,“民国期间曾在回皖运动上取得成效”［5］.若上位政府制定政策较少考虑下辖地区的利益,会导致下级政府的离心力增加.以大压小和不尊重下辖地方政府的利益,政策冲突隐患增加;而行政纠纷往往内部解决而排除司法介入,在掩盖冲突的同时也增加了风险.
降解论文参考资料：
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