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中国私有债务在全球金融危机结束后快速增长,这和2008、2009年世界金融危机后中国实施的经济刺激有关.目前,中国名义GDP的增长率在放缓,但是债务却在迅速增加.我们看到,世界其他国家和地区如今都在去杠杆化,减少债务.发达国家在危机前的债务水平非常高,之后开始下降.而新兴经济体国家借贷水平一直比较低,整个危机时期债务水平也没有增加.因此中国的情况非常特殊,这引发了我的注意,也是我今天为什么要发表这场演讲的原因.
分权的好处和坏处
首先,我们要理解一件事：为什么要让地方政府有充分的权力?这种分权在某些国家叫做权力下放,在另一些国家叫做联邦主义,也就是说地方政府有一定的支出权.中国地方政府的支出要占整个国家一半以上.
赋予地方政府在教育、医疗、基础设施、公共服务方面的决策权,理论上首先能提高资源配置效率.因为那些有公共服务决策权的人离受益者更近,他们知道受益者的需求是什么.比如西班牙对教育进行分权,提高了教育质量.玻利维亚对供水进行分权,也取得了成功.其次,分权有利于提高行政管理效率.类似公园或者医疗服务,负责的政府级别越低,就能覆盖越多受益者.因此相应地也利于落实责任,如果今天你家自来水断了,你找总统投诉没用,总统离得太远,但向市长投诉就能解决.分权第三个好处是缩小地区差异,让落后地区的政府有动力积极调配资源,赶上发达地区.
在过去20年中,我们看到全世界都出现了分权的趋势,人们喜欢通过地方政府解决问题,当选举国家领导人时,他们也更愿意支持自己省份或城市的领导人参选.
因此,地方政府在对地方支出和资源调配负责的同时,也应该被允许借贷,这种做法普遍而且合理.
但是分权也会带来四方面的问题,一是各个地方政府为了吸引投资,争先恐后地搞税收优惠或者补贴大战,最后反而造成收入损失.如美国,各个州都想吸收离开底特律的汽车厂商来自己州落户,争相给补贴.特斯拉公司在内华达州建了一个价值50亿美元的电池厂,州政府给它的补贴高达15亿美元.还有土地大战,地方政府纷纷承诺更廉价、位置更好、服务更多的土地.我们最近在坦桑尼亚就看到,各地为了吸引中国投资者,不遗余力地推销：离港口近、离水近、离公路近,这种地区间的过度竞争是分权造成的.
第二, 政府的部分财政资金变成了各个地方政府的“共同池”,于是地方政府都想先花 政府的钱,直到挤出“共同池”中最后一分钱再花自己的.比如非洲一些依靠自然资源的国家,那里的地方政府只要当地发现了天然气或者矿产,就立刻停止收税,因为可以消费国家的钱了,他们就不想依靠地方税收,哪怕这些矿产还不能马上转化为他们账面上的资金.
第三是道德风险,因为每一个地方政府官员都希望升入 政府,他们在有限的地方任期内为了做出业绩,通常都会倾向大量借贷,为当地居民提供更好的服务,然后把还债的责任推给下一任地方官员,或者最后推给 政府救助.如果一个省市的老师、 都发不出工资,医院也关门,而 政府却坐视不管,这是非常少见的.我只知道一个这样的案例,我稍后会再提到.
第四是 政府的偏袒.为了拉拢那些大选时左右摇摆的州选民, 政府会倾向在那些州修路或者建电站.而那些明确会给自己 ,或者明确支持反对党的,就无法获得 投资.
分权带来的问题绝不仅限于理论,我自己的国家阿根廷就陷入过因分权而加剧的危机.2001年,阿根廷原有的 银行固定汇率突然崩溃了,支付系统坍塌,银行无法取钱,电费和税收都无法上交,这种情况持续了将近一年.于是地方政府当地的税收和 的拨款都无法拿到,它们也拒绝向 政府交税.阿根廷有26个省,最后这些省就开始自己印钱.这很罕见,听起来也很滑稽,但这是真的.它们自己印钱付给员工,员工再到街上以很高的贴现率换成真的钱,这样就造成极高的通货膨胀.阿根廷花了10年才解决这个准货币问题.
底特律也是一个很好的反面例子,它曾经依靠汽车制造业成为美国一个非常富有的城市,但是面对来自日本、中国和其他地区的竞争,这里的汽车厂商出现危机,就业下滑.在工会压力之下,汽车厂商向南迁往田纳西等州.底特律没有税收了,它们就借钱建基础设施,希望吸引汽车和其他行业回来,但是它们失败了,最终债台高筑无力偿还,于是就向联邦政府求助,却遭到拒绝.这就是我前面提到的唯一一个 政府拒绝救助的例子.现在底特律一半交通灯不亮,人们也不交水费.这个城市直接走上了破产法庭,不少养老基金也赔了很多钱.
再来看看巴西.巴西在实行 选举之后,联邦政府就授权州政府来决定医疗、教育等大的支出.而没钱的州要么借钱,要么不向 缴纳社保基金,时间长达四五年,最后甚至不再提供公共服务.巴西联邦政府的解决方案是有条件的干预.它们在巴西建立了一个小IMF来帮助州政府解决债务,同时要求州政府做出痛苦的调整,作为得到帮助的条件.由于很多贷款通过我们世行操作,所以我比较了解.
各国管理地方债妙方
既然地方债会引来这么多麻烦,那为什么还要允许呢?因为地方税收和 转移到地方的税收有时依然无法满足地方政府的公共服务支出.既然地方债无可避免,那么下一步就是如何监管了.各国政治体制不同,没有放之四海而皆准的完美办法.要么 完全下放权力,地方随意借债,但是出了事 不管.要么事先签好协议,比如澳大利亚,双方先确定在公共服务和宏观经济上到底要借多少钱,然后双方分摊.再就是 政府对地方借贷作出一些规定,明确借款目的或者要求必须财政平衡,或者债务占GDP比率恒定. 政府也可以对债务本身制定规则,如贷款不得超过现有支出的100%,或者经过摊薄后借款加利息不能超过15%.
也有些政府允许地方借款,但是必须得到 批准,这样地方和 的关系是不是足够好就很关键,容易出现混乱.最后一种方法最严格,就是由 代替地方政府借款,然后按地方所需支出拨款,由 政府承担债务.
言明惩罚论文参考资料：
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