原创《民有村管农村土地权有效实现形式》：本论文主要论述了民有村论文范文相关的参考文献,对您的论文写作有参考作用。
摘 要：农村土地发展权制度是有效保障农民参和土地增值收益分配之主体地位的重要途径.土地发展权制度源于英国,在美国得到进一步发展.通过梳理国外土地发展权制度的历史渊源,并结合我国实际情况,对现存关于我国农村土地发展权性质、归属及实现形式的观点进行驳析和补充,提出“民有村管”为我国农村土地发展权的有效实现形式,并建议从法定土地发展权、规范征地权的行使、减少行政干预、重视土地利用合理规划及建立监督机制等环节构建我国农村土地发展权的有效实现制度.
关键词：农村土地发展权；“民有村管”；土地利用；征地权
中图分类号：F323.211文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）03-0001-10
“土地是财富之母”,为农民安身立命之本.随着工业化和城市化的发展,土地资产性功能不断增强,已不再仅仅是农民生存保障的源泉,还成为升值最快、最稳定的生产要素,成为非农产业和城市投资融资最可信赖的担保品,成为各利益相关者追逐和争夺的对象[1].在这场无硝烟的战争中,农民往往成为最大的牺牲者.为寻求保障农民土地权益的有效途径,自20世纪90年代始,国内学者纷纷转向对“土地发展权”的研究.
我国学界对“土地发展权”概念的解释有广义和狭义之分：广义土地发展权基本沿用了上述界定,即认为“土地发展权是土地变更用途使用和对土地原有集约度的改变之权”；而狭义土地发展权则仅指农地发展权,即“将农地变更为非农用地或建设用地的变更利用权”.本文仅限于对“农村土地发展权”的探讨.
迄今为止,我国相关法律仍未对土地发展权作出规定.近年来,随着农村土地制度改革的不断深化,和土地发展权相关的地方性实践,如川渝地区的“地票”、浙江省的“异地有偿补充耕地”“折低指标有偿调剂”“基本农田易地代保”“复垦指标有偿调剂”等创新实践方兴未艾.特别是党的十八届三中全会指出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”,2014年 一号文件要求“抓紧修订有关法律法规,保障农民分享土地增值收益”；和此同时,农村征地矛盾不断升级,农村土地非农开发已然成为“新三农问题”（即农用地的流转和规模经营、农村土地的非农开发使用以及农民离乡进城务工）之难点和症结和我国城市化发展和现代化转型之主线索.因此,土地发展权及其制度构建问题已势在必行.
一、土地发展权制度的历史溯源
土地发展权制度源于英国.英国首部城镇规划立法——《住宅、城镇规划诸法（1909）》规定,每块土地的开发不仅要遵循地方法规规定,还须“确保该土地及其邻近土地在设计和使用上符合便利和宜人的要求”[2].该法首开对土地利用和开发施行政府管制之先河,虽然成效甚微,但却标志着土地发展权制度的萌芽.
20世纪30年代末40年代初,为分散工业及其人口,重建城区,增强工业及人口对战时空袭的防御能力,英国国会成立了巴罗委员会（Barlow committee）、斯科特委员会（Scott committee）和阿斯瓦特委员会（Uthwatt committee）三大委员会.三大委员会分别就上述问题展开研究,并提交了巴罗报告（Barlow Report）、斯科特报告（Scott Report）和阿斯瓦特报告（Uthwatt Report）三个著名报告,三大报告均提议开展全国性的土地利用规划,土地所有者在利用土地时须以社会公共福利的实现为限度.其中当属《阿斯瓦特报告》（Uthwatt Report）对土地用途管制的贡献最大.为有效控制未开发土地的开发利用,该报告提出“土地发展权”、“增值”（betterment）和“浮值”（floating value）等概念.“土地发展权”指开发土地的权利；“增值”是指因政府在邻近土地上开展公共工程项目或其他改良措施而造成土地价值的增加部分；而“浮值”则指区域内未开发土地的潜在开发价值,即土地发展权的价值[3].公共权力对土地利用的规划性控制常常导致某些土地的“增值”和另一些土地“浮值”的转移或流失.为弥补公共权力造成的社会不公,阿斯瓦特委员会提议构建土地“增值”收回机制和“浮值”转移补偿制度.然而,在强制性征用区域内,土地的被开发概率大大提高,被征用土地的价值也远远高于其“浮值”本身,从而导致政府土地征用成本增加.为解决这一问题,该报告进一步建议,将全国范围内未开发土地的发展权收归国有,除政府批准和赎回土地发展权外,土地不得用于开发.即在不实行土地所有权国有化的情况下,将土地发展权和其他土地权利分离,并使之国有化,从而实现对土地利用的有效控制.至此,英国土地发展权制度初具雏形.
《城乡规划法（1947）》采纳上述提议,真正实行未开发土地发展权的国有化,任何人开发土地必须先向政府支付“开发费”（development charge）以赎回土地发展权.该法案规定在1947年收回土地发展权时应向土地所有者给予补偿,补偿额度为超出当年法律所规定用途价值的部分.为此,英国政府创立3亿英镑的周转性资金,在增值税和补偿金之间循环流动.虽然立法者和规划者曾对此寄予厚望,但由于土地所有者拒绝进行土地开发或以低于市场价格出售土地,而土地开发者也不愿以超出实际用途价值的价格买进土地.因此,买方和卖方之间价格愿景日行渐远,最终导致英国土地发展权制度一度难以为继.是故,1953、1954年的城乡规划法案取消了“开发费”,但并未改变土地发展权的国有归属.1967年,议会设立土地委员会,并制定通过《土地委员会法》,该法恢复了“开发费”,并规定其额度为“开发价值”的40%.1971年,政党轮流执政建立新政府,“开发费”再次被取消.此后,该制度几经反复,并有所变化.
综而观之,英国并未建立起稳定的土地发展权制度,但其土地发展权的国有化配置和控制土地开发利用的制度目标从未改变.
20世纪60年代,美国引入英国土地发展权概念及相关理论,虽未改变土地发展权的归属,却创建了独具特色的土地发展权转移（Transfer of land development right）制度.实际上,美国“发展权转移”理念早在1916年美国首部“分区”法令中就有所体现.该法令“允许土地所有者向邻近地块出售闲置的空中权（air right）.此时,邻近地块便可超越已有高度和其它限制性要求”[4].此后,该理念常被用于“非完全土地征用”（eminent domain acquisition of less than a full fee）、激励性分区（incentive zoning）等项目.在“非完全土地征用”项目中,通常由政府向土地所有者购买发展权,土地所有者仍可保留一定的土地用途,即所谓的土地发展权购买（purchase of development right,PDR）.当然,不同州对“发展权转移”理念所持的态度不同,如《新泽西州绿地征用法（1961）》（New Jersey Green Acres Land Acquisition Act of 1961）认为这一新理念充满了不确定性,但佛蒙特州（Vermont）、纽约等州的立法者却对此信心十足.
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