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摘要：南京国民政府时期的公务员制度是我国现代公务员制度的开端,自此时期开始至今,我国的公务员制度的发展建立都受到了此时期重大的影响,1927至1937年间南京国民政府时期是我国现代公务员制度从建立到发展并走向成熟的关键时期,深入研究分析这一时期的公务员无疑是具有重大的理论意义和现实价值的.本文首先对南京国民政府时期的公务员制度进行简要梳理,介绍南京国民政府时期公务员制度建立的背景、目的、制度的主要构成、特点,最后对南京国民政府时期公务员制度的评析.

关键词：南京国民政府；公务员制度

自新中国建立以来,在南京国民政府时期公务员制度这一领域的学术成果颇多,主要是从制度的整体框架、工资保障、制度特征这三个方面来进行研究.国内有关这一时期公务员制度的运行过程,内容、特点已经有所发展,但遗憾的是这方面的研究在我国的公务员制度研究体系中所占的比例还很小,尤其是研究南京国民政府时期公务员制度建立的背景和目的,笔者认为在这些领域还存在一定的研究空白,故而笔者会对这一时期公务员制度的建立背景、思想基础等进行研究分析.

南京国民政府时期公务员制度建立的背景主要体现在四个方面,首先是思想背景,孙中山的文官考试思想,“考试权”独立是文官考试思想的核心.1927年4月南京国民政府成立之后,随即颁布了一整套的文官考试制度,1928年8月,南京国民政府公布了《中华民国国民政府组织法》,以设立行政、司法、立法、考试、监察五院制作为孙中山五权政治制度的开始,建立了由考试院执掌选拔任用官员的一系列考试制度；其次是所处的现实基础,第一,随着北伐战争的胜利,在这十年中国的时局处于一个相对稳定的局面,国民党政府有较多的精力来推进公务员制度.第二,由于科举制的废除导致官吏选拔制度的缺失,广大的知识分子对重新建立官吏制度有强烈的要求；第三是实践基础,自1912年起,北洋政府便逐渐出台了一系列的公务员法规,直到1921年,我国在当时已形成了公务员法规——在当时被称作文官管理法规的制度基础.这些法规明确划分了文官的分类、任用、奉禄、休假、保障及惩戒等内容.这种制度在很大程度上已经取代了过去的文官体制,我国的公务员制度渐渐步入近代化；最后,在当时英国和美国等一些西方国家正推起了一股建立公务员制度的热潮,这些国家公务员制度的建立为当时政府文官制度的建立起到了推动作用和借鉴作用.英国是最早建立公务员制度的国家,而美国的公务员制度尽管在当时进行了多次的重大改革,但考试程序透明,结果公开等原则一直保留了下来,并得到了加强.南京国民政府时期的公务员制度正是建立在借鉴西方国家公务员制度经验的基础上.

此时期建立的公务员制度,既是为了适应行政管理体制的改革,也是为了响应广大知识分子打算在仕途上奋斗的强烈要求.但其根本目的并不是为了使得政治体制变得科学、 ,而是为了巩固国民党独大的局面.因此,在此时期文官制度中的政治中立、职务常任、化这些基本精神都和国民党的权力独大,意识形态专一、人治化特征相矛盾.

南京国民政府时期公务员制度主要由四个方面组成：

(一)考试制度

1928年南京国民政府成立了五院院制政府,考试院为其中之一,考试院出台了一整套有关文官考试、录用的法律和规章.1928年、1930先后公布了《考选委员会组织法》和《典试委员会组织法》,《典试法》、《监试法》、《命题规则》、《阅卷规则》,其中《监试法》、《命题规则》、《阅卷规则》这三部法规的出台是为了确保招考人员的公平竞争和考试的顺利开展.此外南京国民政府还在对*中所需的资格条件做了具体要求,并出台了相关法律.

(二)任用制度

关于南京国民政府公务员任用制度的法律法规有 1929 年和1933年先后颁布了的《公务员任用条例》、《公务员任用法》.南京国民政府时期公务员的任用主要有四类,分别是特任、简任、荐任、委任.其中由国民政府主席亲自指派的官员为特任；由行政院长任命的公务员,但需在铨叙机关审查合格后方可上任的公务员为简任；而荐任是指由主管机关推荐,总统下决定的公务员；最后由各机关依法任命的公务员为委任.其中荐任和委任这两种任用方式有明确的法律规定.

(三)薪俸制度

根据这一时期政府颁布的《文官俸给表》,可见,当时政府将薪俸分为了五个等级,其中政府委员为特等,月薪俸 800 元任为一等,荐任为二等,；荐任官及委任官三等,委任官为四等,雇员为五等.除了本俸之外,公务员还享有一些福利,包括衣食住行方面.

(四)奖惩制度和退休抚恤制度

自1928年起,南京国民政府前后颁布了《公务员考绩法》、《公务员考绩法实施细则》等一系列法规.考绩法主要针对任职现职满一年的公务员,考绩又分为年考和总考,年考绩改由上级单位以及考绩委员会组成,总由铨叙部和各个机关单位组成.年考,顾名思义,每年一次；总考一般是三年一次.在退休抚恤方面,南京国民政府还颁布了《公务员恤金条例》等法规.其中对公务员因公受伤、生病、残疾等问题都制定了一定程度上的补偿金额,并规定了60以上的退职人员的终身性恤金.

南京国民政府时期的公务员制度是我国公务员制度长河的现代化开端,起到了承上启下的作用.首先其通过颁布一系列的有关公务员制度方面的法律法规,能够使该时期的公务员制度具有法治的属性,其次,其所规定的文官考试法,本着透明、公平的原则,及时的回应了广大知识分子的需求,推动了我国任用制度和公务员管理的现代化发展,同时随着这一系列法律法规的实施,能够促进社会人才的流动,优化人力资源的配置,最后,此项制度培养了一批近代化的公务员队伍；通过考试,一大批具有真才实学的人才能够参和到管理国家的队伍中来,有利于提高行政效率.

然而,虽然国民政府的公务员理论体系较为完善,但其在一定程度上还存在诸多的缺陷.首先,国民政府时期的公务员制度建基于专制的体制下,这就不可避免使该制度具有浓厚的党派色彩；其次,南京国民政府时期的公务员制度在实行中存在一定的理论和实践相脱节,在选拔制度上,法规上虽然规定公开考试选拔公务员,但又具有一定的报名门槛,同时缺乏对公务员进行监督的机构,监督制度也不健全,随意性大,监督机构无法起到实质性的作用.

南京国民政府时期的公务员制度制定的虽然较为全面,对防止行政长官干预,选拔人才起到了积极作用.但是,由于当时政治腐败,军阀割据,社会动荡,公务员制度并未得到有效实施.

（作者单位：四川大学公共管理学院）

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