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当国库 管理在现有制度下减少了它发挥效能的空间时,改变现有的管理制度就成为一个无法回避的问题.此时,国库 管理如果从“经理制”变为“ 制”,提高 管理操作市场化程度,乃是盘活棋局的一枚重要落子.
但就一些专家来看,国库管理权是归央行还是财政部的争议已经持续十年了,也成为预算法修正案审议的一个牵绊.人们不禁要问,把“经理制”变成“ 制”就这么难吗?由此可见,制度层面的变动牵涉部门利益的调整,显然不是仅凭财政部门就能撬动的.
现状不容回避
近期,央行就在有意强调“国库监督被弱化现象”,并抛出了“央行经理国库制度的基本理念是职责分离和权力制衡”的言论.但有专家认为,央行的观点无法解释统揽国库 管理和货币政策操作,有既当裁判员又当运动员的嫌疑.并存在市场调控信号混淆,导致资金利用率低效等重要弊病.中国社会科学院财贸所研究员杨志勇认为,我国目前的国库管理制度本身就不合理,央行“经理制”已经制约了国库 管理的发展.并针对央行提出的自身发挥监督职能的说法指出,如果财政资金在央行之外运作,财政部门同样也会有一套严密的监督管理体系.并且各项财政改革都在积极推进,这将成为日后财政资金的“防火墙”.
自2001年开始,财政部分期分批对 部门实施了国库集中支付改革.历经五年时间,国库集中收付制度在财政财务管理中的基础性地位基本确立.和此同时,全国36个省级财政、200多个地市以及500多个县实施了国库集中支付改革.通过国库集中收付制度改革,大量原滞留在预算单位的资金流量逐步集中到财政国库单一账户,国库 余额明显增加.
针对各地实施财政国库集中收付制度改革后库款资金不断增加的实际,2002年财政部、中国人民银行发布了《国库存款计付利息管理暂行办法》,规定自2003年1月1日起, 财政和地方财政在人民银行的国库存款,按照活期存款利率计息.尽管如此,多方人士认为,由于库款仅按活期利率计付利息,收益率太低,不符合市场经济原则.
因此,随着财政国库管理制度改革不断深化,对国库 实施有效管理,已成为深化财政国库管理制度改革的迫切要求.
财政部财政科学研究所金融室副主任马洪范告诉记者：在现代市场经济条件下, 一个国家的国库管理要依托于金融系统.这是世界上主要发达国家的通行做法,一是可以提高国库资金运转效率,二是有助于确保国库资金安全,三是有利于加强管理和监督.央行作为金融系统的领导机关,负有管理和监督责任.但是,国库管理依托于金融系统,并不意味着把国库资金管理的主导权交给金融系统,因为这些资金不是个人的存款,而是国家的财政存款.对于国库资金的具体运作、收益的合理分配等,都是财政部门的工作职责.更何况,国库 操作虽然可能获取收益,但同时也面临着风险,一旦出现风险,央行自己会把亏空补上吗?所以从目前全世界各个国家的情况看,现代国库管理都采取了“以财政为主体,以金融为辅助”的模式.
持续博弈
在中国,改革的步伐在深化加速,但预算法的修改草案一直踌躇不前.据有关人士透露,在预算法修改草案二审的时候,国务院有关部门已经和财政部和人民银行协调好结果,但是到了三审时候人民银行却表示坚决不能改成“ 制”,并发出舆论攻势,把财政部置于不利的地位.这似乎让人感到匪夷,本来事情可以择善而从,但是央行为何要把问题弄得如此复杂?
杨志勇分析道：“说到底,任何一项新的法律政策的出台都会牵扯到部门利益,让某些部门放开自己手中的一些权力,已成为改革难以推进的重要一点.其实,如果国库 管理制度合理,财政部门是可以把这个事情做好的.”
换句话讲,中国现在的国库 管理制度已经和一系列的财政改革不相适应了.国库 管理中的一些缺陷,也是源起于这种制度的不合理.
首先,十八届三中全会已经明确由市场发挥决定性作用,那么就有必要界定财政和央行的职责.由于我国央行同时承担货币政策和国库 管理操作的格局,导致部门职责不清,不能适应我国完善现代市场体系,规范市场发展的需要.
其次,人民银行仅作为财政库款的出纳,无法满足财政资金保值增值的需要.每年都要发行大量国债的同时,每年却有大量的财政资金沉淀央行,造成了财政资金运作效率不高的情况.
再有,财政库款的规模变动会引发市场资金面的波动.每当大量的财政库款上存央行,就相当于从流通体系中抽走相当数量的货币,对市场起到紧缩的作用.相反,当财政库款运用时,相当于给市场投放了资金.因此,财政库款的变动对市场资金的影响相当大,有可能和当时公开市场操作方向相反,给公开市场操作带来更大的困难.财政库款的大进大出必定会对货币政策产生干扰.
“因此,随着这些弊端逐步暴露,国库 管理制度已经到了非改不可的地步.总而言之,最好的办法就是央行不要介入国库 管理.”杨志勇说道.他还指出,在“经理制”改“ 制”的问题上,在这次预算法修正案草案的审议中该有个“变法”了.
同时,在探讨推进地方国库 管理的争议中,北京师范大学金融研究中心主任钟伟认为,在当前地方国库 管理进展仍然比较迟缓的现状下,地方国库 余额的大规模增加,对地方资金资源起到了较强的收缩作用.规范开展地方国库 管理,将存放在人民银行的国库 余额降低到适度规模,能够有效增加地方商业银行存款规模,有利于使地方的资金资源保持正常状况,有效促进地方经济的发展.按国际通行的国库 管理方式,可以将这笔钱存入商业银行或投资国债等获得更高的利息收益,以现有地方各级国库 余额估算,每年可达到几百亿的利息收入.这样一大笔财政资金,将可以在构建社会保障体系、解决重点民生问题等领域发挥重要作用.
如何借鉴
众所周知,国库 管理是发达市场经济国家公共财政的基本特征和通行做法.英国是主要市场经济国家中实施国库 管理较早的国家,在1997年7月英国财政部公布《英国政府债务和管理未来发展改革提案》,核心提出要设立一个债务管理机构作为财政部的执行机构,承接从英格兰银行移交的政府债务和 管理职能.之所以这样,是因为英格兰银行作为央行既负责短期利率决策,又参和政府的债务管理和 管理等市场操作,容易让市场参和者产生政府利用央行货币政策决策内幕,获取较高收益之嫌.另外,央行货币政策调控目标和政府债务和 管理目标往往存在矛盾.如为应对通货膨胀, 银行实施紧缩货币政策需要提高利率,这和政府债务和 管理追求融资成本最小化希望降低利率之间,存在明显冲突.再加上,英格兰银行操作透明度不高,容易给市场带来混淆.
我国可以在借鉴国际惯例的基础上,各部门之间明晰自己的职责,就可以形成自己的一套国库资金管理体系.首先是要抓紧建立库底目标余额管理制度.研究设定我国最低库底目标余额并保持稳定,其余库款均实施市场化操作,有助于减少对货币政策影响,也有助于降低财政融资成本；然后加快建立资本性账户.英国依托国家贷款基金、债务管理等资金性账户体系并实时清算,确保在央行只保留最低库底 .我国有必要尽快研究开设资本性账户,将高于目标余额的资金都转入该账户操作；再有是研究增加国库 管理券等融资工具.我国国库 管理操作以定期存款为主,出现国库紧急支付需要时,缺乏必要的融资工具融入资金,为此有必要适时启动研究增加国库 管理券等融资工具,确保形成完整的资产负债管理.
国库管理论文参考资料：
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